英国高铁二号被评定“无法交付”，千亿英镑项目到底怎么了？

21世纪经济报道记者师琰 伦敦报道

自2020年正式动工以来，英国当前最大交通工程——高铁二号（HS2）铁路建设项目一直受到严重延误和成本飙升困扰，雪上加霜的是，英国基础设施和项目管理局（IPA）在对该项目从伦敦到伯明翰、再到克鲁的前两个阶段高铁建设计划评估后，在其发布的最新报告中给出“红色”评级，认为该项目无法交付。

“这项目明天就该取消，”反对该项目的工党议员伯克利（Tony Berkeley）7月30日向媒体喊话道：“这可是财政部自己的报告，已经告诉他们该计划无法实现，他们还需要什么证据？！”在这位反对党议员看来，这笔巨款不如更好地用于改善现有铁路基础设施。

千亿英镑项目HS2到底怎么了？

IPA在基础设施和重大项目领域向政府提供专业知识，并向内阁和财政部报告。

根据IPA的评分制度，红色评级意味着“项目成功交付似乎无法实现”。这个糟糕的评级还意味着该项目存在“定义、时间表、预算、质量和/或福利交付方面的主要问题，在现阶段似乎无法管理或解决”。

IPA认为，HS2可能需要重新评估范围和/或重新评估其整体可行性。

从克鲁到曼彻斯特的项目阶段被IPA评为“琥珀色”，这意味着成功交付项目“似乎可行”，但“重大问题已经存在”。

建设HS2高铁的设想早在2007年就提出了，2012年，时任首相卡梅伦领导的政府正式批准这项工程。在卡梅伦手里敲定的大型基础设施建设项目被自那之后的历任保守党首相推崇为英国在全球竞争中“升级”的关键基建项目之一，但是要把首都伦敦和英格兰中北部城市联结在一起，这个总长超过500公里的项目需要分三个阶段、预计总耗时20年。2020年，工程在时任首相约翰逊的大力推动下高调重启，目前第一阶段施工正在350多个施工点同时推进。

根据最初设想的“Y”路线网络建设，2010年立项估算时的建设成本在309亿至360亿英镑之间；2015年调整后的预测总成本为 557亿英镑；2019年项目估计将耗资720亿至980亿英镑；按照2020年2月11日在约翰逊手里批准的建设计划，成本已飙升至1070亿英镑。

虽然约翰逊曾经一再承诺新的利兹-曼彻斯特高速线路将“全速建成”，但实际上工程推进速度上的延迟令人大跌眼镜。HS2伦敦到伯明翰段本应于2026年开通，但现在预计是在2029年至2033年之间开通；第二阶段原定2032至2033年开放，已推迟到2035至2040年。

规划线路也遭删减。原计划通往利兹的东段被砍掉，取而代之的是以一条较更短的线路连接伯明翰和东米德兰兹。在一些人看来，被砍掉的通向苏格兰的支线，才是该项目最有价值的部分。

今年3月，英国交通部长哈珀（Mark Harper）又宣布将伯明翰到克鲁之间的建设推迟两年，以削减成本，应对严峻的通胀压力。此外，伦敦尤斯顿车站的建设工作也将暂停两年，因为仅这块成本已从最初预算的26亿英镑飙升到48亿英镑。

为了压低HS2的预算成本，英国政府还琢磨着如何削减工程难度，以减少高铁发车量，降低最高速度来节约成本。

本月，HS2首席执行官瑟斯顿（Mark Thurston）在领导这家国有高铁项目公司六年半后宣布辞职。

完不成的“大事”

尴尬的报告发布后，英国交通部发言人7月31日表示，HS2项目覆盖350个建筑工地，迄今已投资超过200亿英镑，支持了超过2万8500个工作岗位。这位发言人强调，当前优先事项是确保工程进展按照2030年代初交付的目标运行，政府仍致力于以最具成本效益的方式提供HS2，HS2将“为子孙后代带来变革性利益，改善联系，帮助经济增长”。

为什么HS2超出预算这么多？

在一些HS2前高管看来，管理问题和不切实际的土地估值是导致成本螺旋式上升的罪魁祸首。2019年的一项信息自由请求显示，项目最初预计房地产成本为为11亿英镑，但实际达到50亿英镑。该项目前主席库克也曾披露，HS2未能进行广泛的土壤调查，因而造成挖掘问题。

当然，这样的工程也必然要面对环保团体和当地人的阻挠和抗议。野生动物团体称，该工程将穿过100英亩的古老林地，影响2400种不同动植物；生活在受影响地区的人们则抱怨大片农场被建设破坏和摧毁。

“它就像从你的膝盖进来，取出你所有的主动脉，然后从你的肩膀出来。”这是生活在斯塔福德郡一处受影响社区的房地产经理菲茨赫伯特（Ben Fitzherbert）的老父亲对HS2恶劣影响的生动描述。

“停止HS2”运动创始人鲁斯金（Joe Rukin）说，HS2是“彻头彻尾的灾难”。“它对环境造成巨大破坏，昂贵得令人望而却步，不受欢迎，不被爱和不需要，”他说，“它之所以存在，只是因为建筑业的硬性游说，他们想建造世界历史上最昂贵的铁路。”

在英国建设一个新项目从来都不容易，许多人和机构都有能力阻碍发展，他们依仗的就是一部1947年通过的法律《城镇和乡村规划法》。在像约翰逊这样的人看来，规划系统简直是社会向前发展的克星。他一度雄心勃勃进行规划系统改革，但不幸的是保守党内部发生叛乱，他黯然下台，提出提案的内阁部长工作都丢了，提案自然也被弃之不顾。

这意味着HS2面临的尴尬恐怕还要持续好多年。

牛津大学赛义德商学院的弗莱比约格教授（Bent Flyvbjerg）今年初和人合作出版了一本名为《如何完成大事》的书，他的团队参与了HS2相关风险评估，在他们看来，过度乐观的时间和成本估计源于心理和政治偏见，通常依赖直觉而非数据，甚至存在“战略虚假陈述”的问题——为了让事情顺利进行，预算被故意贬低，以便通过。

弗莱比约格分析了一个包含1万6000多大项目的数据库，其中只有8.5%的项目达到了对成本和时间的初步估计，仅0.5%的项目实现了在成本、时间和收益方面设定的目标。

在伦敦大学亚非学院教授韦斯特科特（Nicholas Westcott）看来，在这类政府主导项目带来的教训中，匆忙计划、傲慢、政治最后期限和无视专家等因素都发挥了作用，但可悲的是，这些教训“很快就被遗忘了”。